虞永平：有关学前教育投入的三个问题

　　《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《意见》)指出，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。”“改革开放特别是新世纪以来，我国学前教育取得长足发展，普及程度逐步提高。但总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方‘入园难’问题突出。”我们认为，当前影响学前教育发展的两个最核心的因素是认识问题和投入问题，认识问题虽不是投入问题的全部决定因素，但肯定是主要的和关键的决定因素，投入问题既受制于认识问题，也受制于经济发展的现实。认识和投入决定了有关学前教育发展的一系列政策、措施，决定了学前教育发展的基础和条件。本文重点讨论在全国大力发展学前教育的背景下，有关学前教育投入的三个基本问题。

　　一、学前教育需要积极投入

　　《意见》指出，大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全和适用的幼儿园。《意见》还指出，依法落实幼儿园教师的地位和待遇；切实维护幼儿园教师的权益，完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称(职务)评聘机制和社会保障政策；对长期在农村基层和边远地区工作的公办幼儿园教师，按国家规定实行工资倾斜政策。我们认为。以上两个方面实际上就是学前教育投入的两个基本方向，即硬件投入和软件投入。要全面落实这两个方面工作，政府就要真正做到积极主动地投入，而不是消极被动地投入。长期以来，政府对学前教育的欠账太多，学前教育的基础较薄弱，全社会发展学前教育的基本科学认识还有待形成。没有政府积极主动的投入。学前教育发展中的很多核心问题无法真正得到解决，学前教育的发展基础就难以得到巩固。

　　政府对学前教育的“积极投入”意味着：政府对学前教育的投入不是受命投入，而是觉悟性投入。也就是说，要从广大人民群众的切身利益、幼儿发展、国家和民族未来发展的高度来认识学前教育的作用。真正把发展学前教育当作政府的重要职责，把学前教育纳入社会公共服务体系，将学前教育投入制度化。真正让政府财政惠及百姓。真正使幼儿享受愉快充实的童年，得到全面和谐发展。政府应真正做到“将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。

　　政府对学前教育的“积极投入”意味着：政府要针对学前教育发展中存在的困难和问题，关注学前教育发展的薄弱环节，做到有重点地投入。不同地区学前教育的发展是不平衡的，存在的问题也各不相同。因此，政府必须加强对学前教育的调查研究，关注学前教育发展中的重点和难点问题，从解决学前教育发展中存在的问题出发，从保障学前教育健康发展的高度来考虑投入。

　　二、学前教育需要长效投入

　　学前教育是一项复杂的社会事业，牵涉面广，涉及的利益群体多，有其自己的发展特点和规律，因此，对学前教育的投入，应综合考虑各种影响因素，力求投入效益的最大化和长久化。要实现学前教育的长效投入。必须处理好以下两对基本关系。

　　一是人事投入与办学硬件投入的关系：对学前教育事业发展具有根本性影响的因素是园舍和教师。在园舍投入和教师投入上，政府应该坚持保基准、合法律的原则。所谓保基准，就是幼儿园的园舍和教师均要达到基本要求。园舍应该安全，符合幼儿园建筑设计标准，能通过有关部门的检查和验收，不追求奢侈和豪华。惠普性应从公办幼儿园开始做起，以便使公共财政发挥更大的成效。教师必须合格，要有教师资格证书。符合教师的基本条件。要切实坚持学前教育的专业性，坚持教师资格标准，确保未来一代的健康成长。所谓合法律，是指合格的教师要发挥积极的作用，必须依法保护他们的权益，让他们享有教师的基本待遇，让他们感受到教师的专业尊严。教师是教育质量的根本保证，世界上很多有影响的教育质量评估标准，都有教师的专业尊严、教师的待遇等条目。这些都是需要政府的投入来加以保障的。与园舍相比，对教师合法利益的保护更需要政府长期投入，只有长期投入，学前教育才能真正产生长期的成效。要改变政府只关注短期投入、忽视长期投入的现象，要避免用学前教育专款代替人事投入等其他制度性投入，要避免以外观改变为目的的硬件投入代替以质量提升为宗旨的人员待遇投入。

　　二是园舍升级投入与优质师资提升投入的关系：在我国，的确有很多地方还没有幼儿园，有些地方的幼儿园很破旧。就这些地区而言，政府的确应该建设一批幼儿园。但就我国东部地区而言，幼儿园建设投入标准已有超标的现象，某些地方存在园舍不断高标准升级的现象，有些幼儿园过于奢华，有些地区的幼儿园硬件设施远远优于西方发达国家，公共投入被用来为部分人群服务。我国还有大量幼儿园教师的待遇无法充分保证，幼儿园教师的社会保险还没有充分落实，幼儿园教师的收入与中小学教师相比，差距还很大，幼儿园教师业务提高的制度化支持还有待加强。

　　三、学前教育需要理性投入

　　学前教育事业发展要遵循学前教育的规律。必须在深入研究学前教育问题的基础上，从有效解决问题的角度出发。对学前教育进行理性的投入。当前需要切实研究的主要有以下三个问题。

　　第一，投入方向设计问题。有限的学前教育经费投向何处，是学前教育投入必须重点关注的问题。首先，要解决我国长期以来存在的学前教育财政投入过于集中的问题。以往我们的财政投入往往是“锦上添花”。而不是“雪中送炭”，主要经费都投向了少数公办幼儿园，学前教育投入没有真正体现“广覆盖、保基本”，客观上造成了一些地方的不公平现象。学前教育投入的体制有待进一步完善，学前教育投入需要进一步体现公益性、普惠性。学前教育投入需要真正投向最需要得到支持的环节和最需要得到帮助的人群。“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务是以普及学前教育和增加学前教育机会为目的的，是面向占人口大多数的基层群众的需要的。“广覆盖、保基本”的基本特性是普惠性，确保“广覆盖、保基本”的核心力量是各级政府，是政府财政。政府应身体力行实践普惠性，杜绝用财政投入建设只为少数人服务的高标准幼儿园。其次，要处理好学前教育的硬件投入与人事投入的关系。在当前，沿海发

　　达地区不少省市幼儿入园率已经达到甚至远远超过了国家提出的2020年所要达到的目标，因此，硬件建设已经不是学前教育投入的主要方向。应切实在提升公办教师比例、相同体制内幼儿园教师同工同酬、不同体制内幼儿园教师收入距离缩小等方面加大政策调控力度，增加投入，以切实保证幼儿园教师的专业水准、学前教育的质量，真正实现学前教育质与量的双重普及。

　　第二，投入政策设计问题。学前教育投入是学前教育健康、持续发展的重要保证，必须加强对学前教育投入的基础政策研究，主要包括特定的项目该不该投入、在什么情况下投入及如何投入。投入政策设计可以避免学前教育的盲目投入、不公平投入、重复投入、无原则投入和低效益投入，避免学前教育投入产生更多的不公平现象。例如，要加强对民办幼儿园的扶持力度，因为这些机构也在为社会服务，也在为政府分忧解难。但政府不应无原则地对所有民办幼儿园进行投入，什么样的民办机构可以投入。这需要进行政策设计。民办幼儿园采用的是备案制的收费制度，从费用来源上看，不是分担制，而是家庭完全承担制。如果经过教师资格等基本规章审核、教育质量评估和幼儿园财务审计，无管理上重大缺陷而造成经费紧张和办园困难的，政府应该给予必要的扶持。如果财务审计发现盈余较多且被举办者大比例抽离的，就不应给予扶持。当前需要进行投入政策设计的项目有很多，包括硬件投入、培训投入、编制投入、奖励性投入、保险性投入等。

　　第三，投入评估设计问题。学前教育的投入是指向特定的目的的，是为了取得收益的。每一项投入都必须进行成效评估，以免造成投入的低效和无效。因此，学前教育投入必须有相应的评估制度和措施作保障。在以往的学前教育投入中，存在有投入无评估、重投入轻评估的现象，这就可能导致有限的学前教育经费产生不了最大的成效。在学前教育投入评估方面，还存在评估的技术、工具和方法不到位以及评估不科学等问题，为什么要评估、由谁来评估、以什么标准来评估、如何评估等基本问题还有待进一步研究和明晰。当前，特别要注意学前教育投入评估的制度设计和方案研制。在所有的评估方案中，最核心的是学前教育的质量评价方案，因为对学前教育的投入从根本上说都会体现在学前教育的质量上，对学前教育的投入从根本上说就是为了提升学前教育的质量。

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