努力促进幼儿教育的民主化——世界幼儿教育改革与发展的重要趋势

　　儿童的受教育权和发展权是儿童权利的重要组成部分。20世纪中叶以来，随着儿童权利意识的不断提高，“教育机会均等”，“保证每个孩子都能享受到有效地促进其身心和谐发展的良好教育”成为一种社会需求，教育民主化的问题作为世界教育改革与发展的重要任务之一被提了出来。与此同时，科技进步带来的社会生活、社会意识的变化以及对教育提出的挑战，使得作为终身教育之起始阶段的幼儿教育得到了社会的空前关注，幼儿教育的民主化问题也随之被提到议事日程上来。促进幼儿教育的民主化可以说是各国制定幼儿教育政策和发展方针的重要出发点和归宿。

　　教育机会均等是教育民主化的基本内容。当前，国际对教育机会均等概念的理解呈现出多层次性：由最初的入学机会均等，扩展到教育选择的自由、“资源分配的公平”，再延伸到教育过程的平等，重视个人潜能的充分发展以及其他受社会教育机会的均等。因此，教育机会均等概念的内涵随着整个社会和教育的发展而不断充实和周延，世界主要国家为实现“人人享有同等教育机会”的理想而采取的策略也更为多样。

　　一、对环境不利儿童的早期补偿教育

　　在教育民主化的浪潮中，从学前期开始，让不分种族、阶层、文化背景的儿童能够有接受教育的机会，是各国共同的理想。

　　许多国家根据《儿童权利公约》的基本精神和本国的实际情况，纷纷采用立法的形式确立学前教育的地位。在一些发达国家，甚至出现了把学前教育纳入义务教育体系的倾向。如，美国1985年9月规定，5岁儿童的教育纳入学校公立教育中。这一规定，使得全国90％以上的5岁儿童进入学校的幼儿班接受学前教育。法国政府规定，学前教育与初等教育处于同一系统，属于初等教育的基础性或准备性教育。自上世纪80年代初开始，法国的4岁和5岁儿童的入园率已达到100％。在其他一些发达国家，如比利时、英国等，也已经将学前教育作为一种不完全意义上的义务教育进行实施。有的甚至明确规定5岁以后的幼儿教育就是义务教育，国家对该阶段的教育不仅在师资、设施、财政上给予保证，而且也要求家庭尽其保证5岁以后儿童接受教育的义务。

　　同时，各国也纷纷通过多种途径发展多样化的幼教机构，特别是适应各种文化背景的、适应贫困、单亲家庭和各种“社会处境不利”儿童的幼教机构，以“补偿”这些儿童因家庭照顾和教育不足而带来的发展缺失。

　　必须承认，由于受到社会政治、经济等方面因素的影响，几乎在任何一个国家都存在着贫富的差距。政治、经济条件好的阶层在社会上享有更多的特权，有更多的机会，包括受教育的机会。而政治、经济条件相对较差的阶层，往往受到一些不公平的待遇，比如就业机会、发展的机会以及受教育的机会等等。而从小丧失受教育的机会是以后失去各种机会的直接原因。

　　20世纪60年代，发达国家出现了教育民主化的呼声，这为环境不利阶层享有同等的受教育机会带来了契机，尤其为解决环境不利儿童的受教育问题带来了希望。

　　在促进教育民主化的行动中，美国从1965年开始实施的、旨在为贫穷、环境不利和少数民族儿童提供补偿教育的“开端计划”（ProjectHeadStart）影响最大。这一计划是在当时的民权运动的推动下出台的。人们发现，贫穷是循环进行的。贫穷人家的儿童生活环境差、就学机会差，导致了将来就业机会也差，只能从事一些较低级的、社会认可程度和报酬较低的工作。这样，一代贫穷，代代贫穷，如此循环不息。于是，美国政府提出了“向贫穷开战”的口号，企图通过对贫困家庭的幼儿进行早期补偿教育，使这些家庭走出代代贫穷的恶性循环圈。

　　应该说，试图通过一两年的早期教育解决一代人的命运问题的愿望是美好的，但显然是不可能的。从根本上说，改善贫困者的命运，只能通过深刻的社会改革，而不能过高寄希望于这种治表不治里的“教育改革”。正如一位历史学家曾指出的：目前，讨论教育改革的人很多，而讨论社会改革的人很少，似乎多多讨论教育改革就可以避免政治的和经济的危机……人们把学校教育成败的原因归结于教育，而忘记了对学校教育成败影响最大的是社会因素。人们总是习惯于从教育本身考虑教育问题，而不习惯从社会方面来考虑教育问题。认为解决好教育的问题不仅可以摆脱教育的困境，而且有助于社会的进步，而不考虑教育问题不可能在教育内部解决，解决教育问题的根本方法在教育的外部，在社会。但无论如何，关注社会处境不利人群的命运并试图改善它，毕竟是一种社会意识的觉醒，是一种进步。

　　就早期开端计划来说，作为一项规模庞大的社会关怀行动，其效果也是明显的、积极的。美国的一个教育研究基金会对此项目进行了长达二十几年的跟踪研究，追踪这些接受“开端计划”的儿童到二十七八岁，发现他们与没受过学前教育的同类人相比，有两个明显的差别：一是学习成绩明显提高，学业完成率高，特殊教育需求少；二是社会责任感强，社会性发展水平好；成婚率高，双亲家庭多，就业率和有酬率（有报酬的就业）高，占有资产率高，犯罪率低。研究报告还从教育经济学的角度测算，对这组儿童每投资1美元保教费，可以减轻纳税人7.16美元的负担，投资回报率为1：7。研究认为，这个项目的开展是有利于美国社会的稳定与发展的。在美国，虽然种族歧视仍然严重地存在，贫富分化也仍然是客观现实，但开端计划给人们留下了一种深刻而美好的印象，因此，不仅成为美国朝野一致认同并堕持至今的国家项目，甚至成为其他国家效仿的榜样。

　　20世纪70--80年代，关注社会处境不利儿童的教育是对教育民主化、教育机会均等口号的最典型的诠释。许多发达国家把它解释为一切教育政策的出发点。

　　1982年，法国制定了“优先教育区”政策，以对地理位置和社会环境不利的儿童给予更大的重视和帮助。这一政策规定，国家在学前教育和基础教育方面，优先考虑地理位置和社会环境不利的儿童，采取特别扶持的政策提高那里儿童的入园、入学率，以达到国家规定的水平。

　　日本发展基础教育的政策从一开始就与西方国家有所不同。它首先重视的不是精英教育而是普及教育，以提高国民基础教育的水平。这其中包括对低收入家庭儿童的普及教育问题。

　　在发展中国家，通过调整国家政策发展对社会环境不利儿童的教育，提高这些儿童的入园、入学率是一个艰巨的任务。大多数发展中国家都是以农业为国民经济的基础。农村人口既是占多数的群体，又是在经济、文化教育水平上相对落后的阶层。如果以西方发达国家的标准来衡量，在广大的发展中国家，社会环境不利儿童是一个占大多数的群体，也是学前教育的主要对象。近年来，许多发展中国家在联合国儿童基金会的资助下，积极开展了对贫穷落后地区儿童进行学前教育的研究和行动。

　　二、幼儿教育券政策的提出与实施

　　20世纪90年代以来，教育民主化问题更是发展到了一个新阶段，表现为对基础教育阶段“教育机会均等”的新理解和新追求——教育公正。这里的教育公正，已经不限于要求享有同样的入学机会，它已经发展为对“教育选择的自由”（如跨学区的自由择校）、“资源分配的公平”（减少或消除政府对不同学校、尤其是公、私立学校补助经费的悬殊）、“教育机会均等”（减少或消除因补助经费悬殊而带来的学校教育水平和质量的差距以及“教育的层级化”）的要求。

　　为了逐步实现基础教育阶段的“教育公正”，美国自20世纪70年代开始了对“教育券计划”（政策）的论证和可行性研究。90年代初，一些地方已经以立法的形式确立了教育券制度。这一制度逐渐被不少西方国家接受，并根据自己的情况作了灵活的调整。

　　“教育券”（EducationVoucher）是一些美国学者目睹社会中弱势学生教育机会不均等与不公平的状况而提出的改进措施。1962年，傅立曼（FriedmanM.）在其《资本主义与自由》一书中首先提到教育券制度。其要点是：政府发给每位学生一定数额的有价证券（即教育券），以此支付部分学费。这样，家长可为子女选择任何学校就读，不再受到学区的限制。而学校将所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学所需费用。于是，学校间将会为了争取学生和经费而互相竞争，努力改善教育质量，以符合教育消费者的需求。

　　教育券政策有不同的“版本”：一种傅立曼模式，主张给所有的适龄儿童以等值面额的教育券，家长可以自由选择收费标准不同的学校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市场。因为开放的、自由的教育市场可以提高学校的效率和效能。这是一种“无排富性”的模式。

　　另一种为詹克斯模式，这种模式认为前一种模式不能真正体现社会公平性原则，主张只给低收入或有特殊需要的家庭以特殊的补助，所以被称为“排富性”模式。

　　昆斯-许格曼模式，也认为应该按学生家庭状况的不同而发给不同面额的教育券，才能使经济资源达到较为公平的分配。政府应该制定一些基本的标准来规范接受教育券的学校。

　　概括起来，教育券政策可分为“无排富性的”和“排富性的”两大类。前者主要强调选择的自由和促成自由的教育市场以提高教育效益；后者则更关注为社会弱势群体争取平等的受教育机会。

　　西方国家在实行教育券政策时，根据各国的国情和实际需要作了不同的选择和调整。例如：

　　英国1996年开始在几个地区试行幼儿教育券计划。采用的是“无排富性”条款的普及型措施，对4~5岁的幼儿（英国5岁至，7岁的幼儿学校已属义务教育）每人每年补助一千英镑。目的在于减轻大多数幼儿家庭的经济负担，并以此来促进国民教育整体水平的提高。1997年5月将这一计划改名为“早期发展计划”，补助的精神及金额保持不变。而且，该计划准备向下延伸至3岁儿童。

　　日本1997年开始实施的《儿童福利法》中规定，幼儿教育阶段的补助主要分为“机构补助”和“幼儿津贴”两部分。“机构补助”指保育所的设备及各种事务费，由国家负担二分之一或三分之一，都道府县负担三分之一或四分之一。“幼儿津贴”则作为福利发放给儿童家庭。据调查统计，日本公、私立幼稚园每人每年所需缴纳的费用悬殊近17万日元，为了减轻人私立国幼儿的家庭负担和确保教育质量，日本儿童津贴制度采取“排富性”和“分层补助”的方式。

　　意大利对幼儿教育津贴的补助方式与日本基本相同，采取照顾低收人家庭的政策。1992年，根据家庭收入分层补贴。如，月收入在200万里拉以下者，每月补助约22万里拉；月收入在200万至350万里拉之间者，补助约17.5万；月收入350万至400万者，补助约为8万；而月收入400万以上的家庭则每月象征性地固定补助0.1万里拉。1995年修定后的儿童教育津贴政策，对出生至入小学前的幼儿，教育津贴包括机构补助和幼儿教养费补助两部分。国家负责其中二分之一，地方政府负责四分之一，另外四分之一由幼教机构自行负责。

　　加拿大政府的补助也分为两部分：一部分为非营利幼教机构的教师工资；一部分按人园幼儿人数发给日托中心及幼稚园，每人每天5加元，三个月发放一次，超过立案数的幼儿不予补助。

　　瑞典的父母在子女八岁以前可以选择做“全职父母”，在家照顾孩子，也可从事兼职工作。无论何种选择，都可从雇主和保险系统中获得补偿。

　　我国台北市近年也已开始实行非排富性的幼儿教育券政策，并有影响整个台湾省的趋势。其主要目的似乎更重在解决教育资源分配不公，幼教经费过少的问题。据调查，台北市公立幼儿园约占全市幼教机构总数的九分之一，但其所获的政府补贴却大于占总数九分之八的私立幼教机构的14倍。这种状况造成了有社会地位的、相对富裕家庭的幼儿入园交费少（公立全日制幼儿每月交费3250元），相对不富裕家庭的幼儿入因却要多交费（私立全日制幼儿园每月交费9135元）的不合理现象（公立国国享受较多的政府补贴，所以收费低。但因公立园较少，所以一般人家的孩子比较难进）。所以，对人私立园的幼儿家庭发放教育券，可以在一定程度上缓解这一矛盾，既可减轻不富裕家庭幼儿入园的负担，也可支持私立园的发展。同时，由于只有审核合格并登记注册的私立园方可将所收教育券兑换成财政拨款，所以，同时又起到了限制和清理那些非法经营的幼儿园的作用。

　　应该说，在20世纪70年代开始实行教育券政策的地方，人们的看法并不完全一致。比如，在美国，这一政策获得私立学校的欢迎，而公立学校教师却联盟极力反对。学者们一般认为，从理论上看，教育券政策是一个好政策，它可望具有以下优点：

　　1．家长有自主选择的权力，可以因此而更加关心教育，也更加了解教育的本质；

　　2．通过教育的开放和引进竞争机制，刺激教育机构和教育工作者更加努力地改善教育环境、提高教育质量，并积极发挥自己的优势，促使教育的多元化，以满足社会的不同教育需求；

　　3．通过家长的选择，自然地筛选、淘汰那些不合格以及不符合社会需要的教育机构；

　　4．更加有力地支持那些质量优越，管理良好的教育机构，使得教育及学校行政人员能无后顾之忧地致力于办学。（卢美贵等．台北市幼儿教育券政策研究，第46页，台北市政府教育局，1997年）

　　教育券已经成为许多人心目中对改革教育、追求教育公正进而追求社会公正的一个希望。正如联合国教科文组织主席狄洛（J．Delors）指出的：人类面临未来种种的挑战和冲击时，教育将成为人类自由和平和维持社会正义最珍贵的工具。（台北市幼儿教育券政策研究，第17页）教育券政策所依据的，正是通过教育机会均等而追求社会正义的理念。

　　当然，也有许多人冷静地看到，仅靠一个教育券政策去实现教育公正是不可能的。的确如此，完全的社会公正可能是人类的一个遥不可及、难以充分实现的理想，但无论如何，人类仍应该孜孜不倦地追求它，并为它的实现而全力以赴。

　　三、改革课程与教学，努力实现教育过程的公平性

　　教育民主化，尤其是教育机会均等的概念是一个发展的概念，在不同的历史时期可能有不同的解释。1964年，柯尔曼（J．S．Coleman）受美国联邦教育署的委托对教育机会均等问题进行了研究，并提出一份报告。在1968年发表的《教育机会均等的概念》一文中，对教育机会均等一词作了如下解释（台北市幼儿教育券政策研究，第19－20页）：

　　第一种意义的均等，是以政府和社区向学校投入资源的情况为标准来衡量的，包括：每学生单位成本、学校设备、图书馆及师资素质等。

　　第二种意义的均等，是以学校学生结构分布的比例是否适当为标准。

　　第三种意义的均等，开始注重学校内各种无形和抽象的特征。这些抽象因素包括教师的工作精神、教师对学生的期望、学生团体学习兴趣的高低。

　　第四种意义的均等，以学校对具有相同能力和背景学生的影响作为评价的标准。

　　第五种意义的均等，评估的标准则是学校对具有不同能力和背景的学生的影响。

　　均等即公平。瓦特（B．Ward）认为。公平的观念是20世纪以来最重要的改革之一。它对教育制度的影响，是要求教育公平，即要求教育机会的均等化。教育机会均等已经成为20世纪后期世界各国教育改革的动向。然而，就像本文一开始就已提到的，教育机会均等的概念是随着社会和教育的发展，随着研究者的不断探讨和各国的积极努力而逐渐发展的。由最初的入学机会均等，扩展到教育选择的自由、“资源分配的公平”，再延伸到教育过程的平等，重视个人潜能的充分发展等。因此，近年来，在努力实现入学机会、资源分配等方面的公平之外，人们的注意力又开始转向教育过程的公平，并尽量采取更积极的方式来保证它的实现。所以，有些国家除实行贫困学生免费教育，提供助学金之外，也注意到一般儿童的膳食供应、健康检查、疾病治疗、免费供应书籍和服装等各种福利服务。同时通过制定、颁布各种有关的教育法令，要求教育机构积极地推行教育改革、力求保障每个儿童获得同等的发展机会。

　　例如：日本1998年12月颁布的《幼儿教育要领》中，强调个性化教育，要求一定要面向每个幼儿的实际需要，根据家庭以及地区的实际情况进行有针对性的教育，并将“适应每个幼儿不同的个性特点和幼儿发展的课题”列为幼儿教育的原则。

　　新西兰的幼儿教育课程文件中明确规定，“要让每个幼儿有平等的学习机会，不应因其性别、能力、年龄、种族及其背景等而受到歧视”。

　　美国国家课程标准特别强调了教育要关注每一个学生。如《国家科学教育标准》中规定“科学是面向所有学生的。……不问其年龄、性别、文化背景或族裔背景，不论他们有何残疾、有何志向，也不管他们对学科学怀有什么兴趣、受到了什么激励，都应该有机会接受科学教育以使自己具有高度的科学素养”。其他各科标准中都无例外地强调教育的公平性，例如，《国家艺术教育标准》中也强凋：“艺术教育是为全体学生的。不论其背景、天赋或残疾，都有权享受艺术教育及其提供的丰富内容。学生在各种艺术中有能力的差异，但是差异不等于没有资格”。

　　一些教育团体把教育过程的公平性提到一个很重要的位置来认真对待。例如，全美早期教育协会就将能否“尊重每一个儿童学习和发展的权利”作为衡量幼教机构质量的标准之一，明确地提出，“所有儿童和家庭都应得到高质量的适宜于发展的服务”。

　　在这种思想的引导下，近年来，残疾儿童教育的思想和观念也发生了很大的变化，“回归主流”、与普通儿童随班就读，实行一体化教育的主张，逐渐为世界各国所采纳。当然，对残疾程度不同的儿童所采用的方式会有不同，但总的指导思想是尽可能减少对他们的限制，尽可能让他们融入主流社会。从某种意义上，这也可以视为一种教育过程公正性的表现。

　　以上介绍了教育民主化尤其是教育机会均等观念的历史发展，以及世界主要发达国家为促进教育民主化进程所采用的一些国家政策和措施，希望对我国的幼教改革有一定的借鉴意义。当然，我国是一个发展中国家，受经济与人口两大要素的制约，不可能照搬西方发达国家的某些做法，更不可能在很短的时间内达到西方很长时间才达到的水平。但是，我国《宪法》和《教育法》已明确规定：“公民有受教育的权利和义务。……依法享有平等的受教育机会”，这就使得教育的民主化，教育机会均等也成为我国社会不断追求的理想。

　　应该说，为实现这一理想，为保障幼儿的受教育权，我国政府首先从广泛提供学前教育的机会出发，制定了一系列法规政策。可以说，国家发展幼儿教育事业的政策始终是围绕着为更多的儿童提供学前教育机会这一核心而研制的。无论是1979年，全国托幼工作会议提出的“两条腿走路”，即国家办园和社会力量办园相结合的发展托幼事业的方针，还是80年代末提出的动员和依靠社会各方面的力量，在各地政府举办幼儿园的同时，鼓励单位、集体、团体、个人根据有关规定举办幼儿园，多渠道、多形式的发展幼儿教育事业的方针，都是在为实现入园机会均等而努力。而1989年颁布的《幼儿园工程规程》中提出的促进每一个儿童在原有的基础上充分发展的思想，则把幼儿教育的民主化问题提到了一个新的高度——促进教育过程的机会均等。

　　尽管如此，我们也必须承认，在我国，实现教育的民主化，尤其是幼儿教育的民主化仍是一项十分艰巨的任务，甚至可以说还只是一个美好的理想。但是教育事业本身不就是一个追求理想的事业吗？怎样尽快地实现理想，需要我们认真研究。

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